文：方正宏观任泽平 联系人：熊柴

　　导读

　　我们在2015年有一个预测“一线房价翻一倍，三四线涨不动”，除了货币超发因素外，预测的逻辑是基于城镇化进程中人口迁移聚集的规律趋势，可分两个阶段，第一个阶段是人从农村到城市，房价普涨，只是涨幅大小跟人口聚集多少有关；第二个阶段是人从农村和三四线城市向一二线大都市圈迁移聚集，一二线大都市圈人口继续增加，年轻的移民增加城市活力，但三四线城市会出现人口增长放缓甚至停滞，老龄化加重，第二个阶段房价的分化日趋明显。这是国际城镇化进程中人口迁移的市场经济规律。这也就意味着，试图限制大城市人口的行政性措施是违背经济规律的，出路在于着力解决城市规划和基础设施供给不足问题。本文详述了相关的逻辑和证据。这对我们理解未来城镇化规律、人口迁移趋势和预测区域房价具有启发意义。

　　当前北京、上海等地的新一轮城市总体规划正处于编制过程中，2030年常住人口规模控制目标将在其中确定，预计将于明年内陆续公布。2015年发布的《京津冀协同发展规划》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300万人以内；2016年8月发布的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》要求到2020年、2040年把常住人口控制在2500万人以内。北京上海为何要控制人口规模？人口控得住么？

　　摘要

　　城市人口集聚的基本逻辑：经济-人口平衡。从长期来看，决定一个城市人口集聚规模的关键在于该城市与所在国家其他地区的收入差距。这种区域收入差距可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，当城市在人口集聚规模基本稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽并不会等于1，但将保持1附近的水平。

　　高收入经济体城市人口集聚的国际经验：经济-人口比值接近1。全球高收入国家50万人以上城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，平均值为1.07。其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7， 1.3）之间，占比为78.6%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，均值为1.27。韩国首尔圈经济-人口比值低于1之后，人口从净迁入变为净迁出。日本东京圈经济-人口比值处于1.15时，人口依然呈净迁入状态；大阪圈和名古屋圈经济-人口比值处于1.15以下时，人口处于净迁出或迁入迁出平衡状态。

　　北京上海人口人口增长仍有较大潜力。近期不少人口开始向中西部地区回流，中西部地区净流出人口明显减少；人口向大都市区和区域中心城市集聚速度整体放缓，且分化严重，但趋势未改。受人口调控政策影响，近期北京人口增量放缓，上海人口增量由正转负。然而，当前北京、上海的经济-人口比值高达1.9以上，人口集聚在长期终将决定于市场。在北京、上海迈向世界城市或全球城市的路途上，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动其未来人口显著增长。从全球主要都市区人口密度的国际比较看，北京、上海人口仍有较大的增长空间，分别超过1000万、400万。

　　交通拥堵、环境污染、资源约束均不是严控人口规模的理由。1）交通拥堵。当人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关。当前北京、上海的轨道交通路网密度不超过0.10公里/平方公里，远低于纽约都市区、东京圈、首尔圈，这是造成北京轨道交通出行比例较低、从而较为拥堵的重要原因。2）环境污染。人口规模与城市空气质量等环境污染情况并不存在正相关性。虽然城市人口增加对环境质量确实存在一定影响，但要远低于不恰当的生产、生活方式及环境保护措施等产生的影响。3）水资源。城市并非一个封闭系统，且技术可变，这意味着资源承载力可变。北京市人口规模与用水总量的变化表明二者并无相关关系，产业结构、再生水利用等因素对用水的影响远大于人口增长，测算表明北京市水资源可支撑其人口增至3000万人以上。

　　北京上海人口发展存在的突出问题：老龄化、人口分布、职住分离。1）老龄化。2015年北京、上海户籍人口60岁及以上人口占比分别高达23.6%、30.2%，大量年轻外来人口涌入使得两地常住人口老龄化程度大幅下降，其中北京市接近全国平均水平、上海市明显高于全国平均水平。从全球角度看，国际大都市区的老年人口比重多明显低于本国平均水平。2）人口分布。北京市五环内、上海市外环内均集聚了接近一半的常住人口，人口密度分别高达15774、17056人/平方公里，接近首尔市的15807人/平方公里（高峰曾达17500人/平方公里），明显高于东京都区的14525人/平方公里。这意味着北京市、上海市的核心区域人口已经严重饱和。3）职住分离。北京市地铁早晚高峰进出站客流量分布数据表明，北京市的就业分布相对集中，而居住分布比较分散，且二者相距较远。一些地区“睡城效应”十分明显，比如北京回龙观-天通苑地区。

　　改善北京上海人口调控政策。如果以牺牲经济增长为代价，北京上海人口规模或许可控。但是，人口调控的最终目的并非是人口，而是支撑北京、上海发展成为世界城市或全球城市。可借鉴OECD的城市功能区视角，超越行政边界解决存在难题。1）优化人口年龄结构。放弃人口总量调控目标，保持相对开放的人口迁徙政策，吸引区外年轻人口、特别是高素质年轻人口。2）优化人口的空间分布，并促进职住平衡。严格控制中心城人口增长，推进新增人口向新城集聚，并积极在新城布局相应产业，包括向新城特别是重点新城疏解中心城部分功能及部分优质公共服务资源。3）进一步发展城市轨道交通。大力提高城市轨道交通路网密度，推进轨道交通系统制式多元化发展，改变当前以中心城为核心的放射型轨道交通体系为环状“井”字形。

　　目录

　　1、大城市人口集聚的基本逻辑与国际经验

　　1.1 基本逻辑：经济-人口分布的内在平衡

　　1.2 OECD城市功能区经验

　　1.3 美国都市区经验

　　1.4 日本三大都市圈经验

　　1.5 韩国首尔圈经验

　　2、北京上海人口增长仍有较大潜力

　　2.1 我国近期人口集聚态势

　　2.2 北京上海近期人口增长态势

　　2.3 北京上海未来人口增长仍有较大潜力

　　2.4 人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间

　　3、交通拥堵、环境污染、资源约束与人口规模

　　3.1 交通拥堵与人口规模

　　3.2 环境污染与人口规模

　　3.3 水资源约束与人口规模

　　4、北京上海人口发展存在的突出问题

　　4.1 人口老龄化严重

　　4.2 人口分布严重不平衡

　　4.3 职住分离严重

　　5、改善北京上海人口调控政策

　　正文

　　当前，北京、上海等地的新一轮城市总体规划正处于编制过程中，2030年常住人口规模控制目标将在其中确定，预计将于明年内陆续公布。2016年8月，《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案公示读本）》发布，要求把上海市常住人口到2020年、到2040年均控制在2500万人以内。而在此之前，《京津冀协同发展规划》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300万人以内。

　　我国政府一直具有严格控制大城市规模的倾向，从1980年全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模”，到1990年开始实施的《城市规划法》规定“严格控制大城市规模”，再到2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“严格控制500万人以上特大城市人口规模”等。但是，从历史看，北京、上海等政府制定或预测的人口控制目标不断被突破。

　　严控北京、上海等超大城市的人口规模是否合理？从长期来看，人口控得住么？

　　1 城市人口集聚的基本逻辑与国际经验

　　1.1 基本逻辑：经济-人口分布的内在平衡

　　影响城市人口集聚的因素有很多，比如地理、交通、功能定位、产业结构等，但从长期看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。在完全的市场竞争和个体同质条件下，一个城市较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入降至与其他地区相当的水平。

　　这种区域收入差距可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。当该比值趋近于0时，表示该区域人均收入远低于全国平均水平，人口很可能呈净迁出状态；当该比值等于1时，表示该区域人均收入等于全国人均收入，人口净迁入规模很可能接近于0；当该比值趋近于+∞时，表示该区域人均收入远高于全国平均水平，人口很可能呈净迁入状态。

　　在短期，由于经济波动幅度多明显大于人口增长速度，所以经济-人口比值受经济波动的影响更大。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，因而当城市发展比较稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽不能等于1，但将保持在1附近的水平。

　　1.2 OECD城市功能区经验

　　在城市问题研究领域，由于各国城乡区域划分标准存在明显差异，包括行政边界、人口规模与人口密度、基础设施的完善程度和建筑密度等，这使得城市及城市化率的国际可比性较差。人们通常谈论的城市可能存在三个范围：以行政边界划分的行政城市、以建筑情况展现的物理城市、和以就业联系的经济城市。比如，居住在河北燕郊、工作在北京，居住在江苏昆山、工作在上海。

　　为解决这一难题，经济合作与发展组织（OECD）基于城市功能经济联系的思想于2012提出一套测量“城市功能区”（Functional Urban Area）的方法，通过人口密度、人口规模和就业通勤等指标划分城市区域，并在OECD经济体范围内建立了2000年以来、281个50万人以上城市功能区的相关数据库。由于OECD成员大多为完成工业化和城市化的高收入经济体，城市功能区的人口集聚情况较为稳定，因而其经济-人口比值对我国城市发展具有较高参考价值。

　　剔除新兴经济体墨西哥的数据，2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，均值为1.07；其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7， 1.3）之间，占比为78.6%；有220个城市功能区的经济-人口比值处于（0.6， 1.4）之间，占比为88.7%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，均值为1.27。

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